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    Droit des collectivités territoriales

    Droit des collectivités territoriales

     Par une ordonnance n° 2006788 du 3 novembre 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a suspendu l’exécution de l’arrêté du maire de Colmar autorisant la réouverture de l'ensemble des commerces non alimentaires de vente au détail de la commune.

    Autorité de police générale, le maire ne peut concourir à l’exercice de la police spéciale exercée par l’Etat dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire que dans des cas limités : en cas de carence de l’autorité de police spéciale, ou pour prendre des mesures plus sévères si des circonstances locales le justifient.

    Le maire ne peut en revanche assouplir les mesures de police spéciale prises par l’Etat, juge le tribunal administratif. L’arrêté du maire de Colmar est donc considéré comme illégal, car non conforme au décret du 29 octobre 2020, par lequel le Premier ministre a prévu la fermeture des magasins correspondants.

    Pour autant, la question de la compétence du maire pour autoriser cette réouverture reste posée ; en effet, le Conseil d’Etat a posé le principe selon lequel le maire ne saurait légalement prendre sur son territoire des mesures de police générale dans un domaine relevant des pouvoirs de police spéciale confiés aux autorités de l’État (CE, 26 octobre 2011, n° 326492).

    Les motifs de l’ordonnance du tribunal administratif de Colmar sont reproduits ci-dessous :

    « (…) Sur le cadre juridique :

    2. D'une part, aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique : « L’état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. Aux termes de l'article L. 3131-15 « I.- Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : (…) 5° ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité (…). L'article L. 3131-16 donne compétence au ministre chargé de la santé pour prescrire « par arrêté motivé, toute mesure réglementaire relative à l'organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, à l'exception des mesures prévues l'article L. 3131-1, visant à mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l'article L. 3131-12 ainsi que pour prescrire « tome mesure individuelle nécessaire à l'application des mesures prescrites par le Premier ministre en application des 1° à 9° du I de l'article L. 3131-15. Enfin aux termes de I 'article L. 3131-17 : « Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux 1°, 2° et 5° à 9° du I de l'article L. 3131-15 et à l'article L. 3131-16 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n 'excède pas le territoire d'un département, les autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et L. 3131-16 peuvent habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé. (…)». Le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire de la République

    3. Par décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, le Premier ministre a prescrit les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Son article 37 prévoit que les magasins de vente, relevant de la catégorie M, mentionnée par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent accueillir du public que pour leurs activités de livraison et de retrait de commandes ou les activités suivantes : « Entretien, réparation et contrôle technique de véhicules automobiles, de véhicules, engins et matériels agricoles ; - Commerce d'équipements automobiles ; Commerce et réparation de motocycles et cycles ; Fourniture nécessaire aux exploitations agricoles ; Commerce de détail de produits surgelés ; Commerce d'alimentation générale ; Supérettes ; Supermarchés ; Magasins multi-commerces ; Hypermarchés ; Commerce de détail de fruits et légumes en magasin spécialisé ; Commerce de détail de viandes et de produits à base de viande en magasin spécialisé ; Commerce de détail de poissons, crustacés et mollusques en magasin spécialisé ; Commerce de détail de pain, pâtisserie et confiserie en magasin spécialisé ; Commerce de détail de boissons en magasin spécialisé ; Autres commerces de détail alimentaires en magasin spécialisé ; Commerce de détail de carburants et combustibles en magasin spécialisé ; boutiques associées à ces commerces pour la vente de denrées alimentaires à emporter, hors produits alcoolisés, et équipements sanitaires ouverts aux usagers de la route ; Commerce de détail d'équipements de l'information et de la communication en magasin spécialisé ; Commerce de détail d'ordinateurs, d'unités périphériques et de logiciels en magasin spécialisé ; Commerce de détail de matériels de télécommunication en magasin spécialisé ; Commerce de détail de matériaux de construction, quincaillerie, peintures et verres en magasin spécialisé ; Commerce de détail de textiles en magasin spécialisé ; Commerce de détail de journaux et papeterie en magasin spécialisé ; Commerce de détail de produits pharmaceutiques en magasin spécialisé ; Commerce de détail d'articles médicaux et orthopédiques en magasin spécialisé ; Commerces de détail d'optique ; Commerces de graines, engrais, animaux de compagnie et aliments pour animaux en magasin spécialisé ; Commerce de détail alimentaire sur éventaires sous réserve, lorsqu'ils sont installés sur un marché, des dispositions de l'article 38 ; Commerce de détail de produits à base de tabac, cigarettes électroniques, matériels et dispositifs de vapotage en magasin spécialisé : Location et location-bail de véhicules automobiles ; Location et location-bail d'autres machines, équipements et biens ; Location et location-bail de machines et équipements agricoles et location-bail de machines et équipements pour la construction ; Réparation d'ordinateurs et de biens personnels et domestiques ; Réparation d'ordinateurs et d'équipements de communication ; Réparation d'ordinateurs et d'équipements périphériques ; Réparation d'équipements de communication ; Blanchisserie-teinturerie de gros ; Blanchisserie-teinturerie de détail : Activités financières et d'assurance ; Commerce de gros. (…) ».

    4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2542-2 du code général des collectivités territoriales : « Le maire dirige la police locale. / Il lui appartient de prendre des arrêtés locaux de police en se conformant aux lois existantes». Aux termes de l'article L. 2542-3 : « Les fonctions propres au maire sont de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. /Il appartient également au maire de veiller à la tranquillité, à la salubrité et à la sécurité des campagnes. ». Aux termes de l'article L. 2542-4 « Sans préjudice des attributions du représentant de l'Etat (…) Le maire a également le soin : (…) 2° De prévenir par des précautions convenables, et celui de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas, l'intervention de l'administration supérieure».

    5. Par les dispositions citées au point 2, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'Etat mentionnées aux articles L. 3131-15 L. 3131-17 du code de la santé publique la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de Covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur du territoire concerné ct de les adapter en fonction de l’évolution de la situation.

    6. Les articles L. 2542-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, applicables notamment dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, autorisent le maire, y compris en période d'état d'urgence sanitaire, à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune. Le maire peut, le cas échéant, à ce titre, prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l'Etat, notamment en interdisant, au vu des circonstances locales, l'accès à des lieux où sont susceptibles de se produire des rassemblements. En revanche, la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s'appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l'édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l'Etat. Il s'ensuit qu'elle fait également obstacle ce que le maire prenne des mesures de nature à rendre moins rigoureuses celles que les autorités compétentes de l'Etat, dans le cadre de leurs pouvoirs de police spéciale, ont édictées en vue de mettre fin à cette catastrophe sanitaire.

    Sur la demande en référé :

    7. En l'espèce, par arrêté du 31 Octobre 2020 le maire de Colmar, faisant usage de ses pouvoirs de police administrative générale, a autorisé l'ensemble des commerces non alimentaires de vente au détail de la commune de Colmar à rouvrir à compter du 4 novembre 2020 au motif, d'une part, que la seule limitation des autorisations d’ouverture aux centres commerciaux, supermarchés et hypermarchés aurait pour effet une concentration de la clientèle dans ces établissements de nature favoriser la propagation du virus et d'autre part, qu'une telle situation, préjudiciable aux commerces non alimentaires de vente au détail, serait constitutive d'une rupture d'égalité et d'une concurrence déloyale.

    8. Ce faisant, l’arrêté en question méconnait l'article 37 précité du décret du 29 octobre 2020 qui restreint l'accès du public aux seuls établissements proposant des activités considérées comme essentielles, alors même qu'il résulte de ce qui a été dit au point 6, que d'une part le législateur a entendu confier en priorité au Premier ministre, et plus généralement aux autorités compétentes précitées de l'Etat, le soin de prendre, au titre de la police spéciale, les mesures qu'exige la lutte contre l'épidémie de Covid-19 durant le temps de l'état d'urgence sanitaire et que d'autre part cet arrêté municipal, qui aurait notamment pour effet d'étendre les motifs permettant au public de quitter leur domicile, est susceptible de compromettre la cohérence, l'efficacité et la lisibilité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l'Etat.

    9. Par ailleurs, les conditions d'une concurrence déloyale entre commerces résultant de la mise en œuvre du décret du 29 octobre 2020 ne sauraient, par elles-mêmes, et en tout état de cause, justifier l'assouplissement des mesures prises par le Premier ministre dans les circonstances de l'espèce liées à l'urgence sanitaire actuelle.

    10. Il résulte de tout ce qui précède que moyen tiré de la méconnaissance du décret n° 2010-1310 du 29 octobre 2020 est de nature, en l'état de l'instruction, créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Par suite, il y a eu lieu de suspendre l'exécution de l'arrêté attaqué.

    ORDONNE:

    Article 1er :  L'exécution de l'arrêté du maire de Colmar du 31 octobre 2020 est suspendue (...) » (TA de Strasbourg, 3 novembre 2020, n° 2006788).

     

    Voir également:

    Le Conseil d’Etat considère que le préfet peut élargir les zones concernées par l’obligation du port du masque, compte-tenu de la nécessité de préserver l’effectivité des mesures prises. Il introduit ainsi un nouveau critère d’appréciation de ces mesures de police, à savoir l’exigence de simplicité et de lisibilité à l’égard de leurs destinataires.

    Le contentieux des mesures de police ne va cesser de s’accroître en cette période particulière liée au covid-19.

    Par deux ordonnances en date du 6 septembre 2020, n° 443750 et 443751, le juge des référés du Conseil d’Etat a précisé les conditions dans lesquelles les préfets peuvent intervenir dans le cadre de la réglementation du port du masque, en faisant dépendre l’appréciation du caractère proportionné d’une telle mesure de police à sa simplicité et à sa lisibilité.

    Dans ces affaires, le juge des référés devait se prononcer sur deux arrêtés pris par les préfets du Bas-Rhin et du Rhône en date des 28 et 31 août 2020 qui imposaient le port du masque sur la voie publique et dans l’ensemble des lieux ouverts au public, sur le territoire de plusieurs communes.

    En première instance, les juges des référés des tribunaux administratifs de Strasbourg et de Lyon avaient considéré que ces mesures générales et absolues portaient une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et de venir et au droit de chacun au respect de sa liberté personnelle.

    Il avait ainsi été enjoint aux préfets d’édicter de nouveaux arrêtés en excluant de l’obligation du port du masque les lieux des communes et les périodes horaires qui ne sont pas caractérisés par une forte densité de population ou par des circonstances locales susceptibles de favoriser la propagation du virus.

    Le juge des référés du Conseil d’Etat, saisi par le ministre des solidarités et de la santé, a considéré que :

    « 10. Le caractère proportionné d'une mesure de police s'apprécie nécessairement en tenant compte de ses conséquences pour les personnes concernées et de son caractère approprié pour atteindre le but d'intérêt général poursuivi. Sa simplicité et sa lisibilité, nécessaires à sa bonne connaissance et à sa correcte application par les personnes auxquelles elle s'adresse, sont un élément de son effectivité qui doivent, à ce titre, être prises en considération. Il en résulte que le préfet, lorsqu'il détermine les lieux dans lesquels il rend obligatoire le port du masque, est en droit de délimiter des zones suffisamment larges pour englober de façon cohérente les points du territoire caractérisés par une forte densité de personnes ou une difficulté à assurer le respect de la distance physique, de sorte que les personnes qui s'y rendent puissent avoir aisément connaissance de la règle applicable et ne soient pas incitées à enlever puis remettre leur masque à plusieurs reprises au cours d'une même sortie. Il peut, de même, définir les horaires d'application de cette règle de façon uniforme dans l'ensemble d'une même commune, voire d'un même département, en considération des risques encourus dans les différentes zones couvertes par la mesure qu'il adopte. Il doit, toutefois, tenir compte de la contrainte que représente, même si elle reste mesurée, le port d'un masque par les habitants des communes concernées, qui doivent également respecter cette obligation dans les transports en commun et, le plus souvent, dans leur établissement scolaire ou universitaire ou sur leur lieu de travail. »

    Il en résulte que lorsque le préfet réglemente le port du masque sur son territoire, il est en droit de délimiter des zones suffisamment larges, pour englober de façon cohérente les lieux caractérisés par une forte densité de personnes ou une difficulté à assurer le respect de la distance physique, et ce afin que les personnes qui s’y rendent puissent avoir aisément connaissance de la règle applicable, et qu’en particulier, elles ne soient pas incitées à enlever et remettre leur masque à plusieurs reprises.

    Le juge des référés suit en ce sens le raisonnement qui était soumis par le ministre de la solidarité et de la santé, selon lequel les injonctions imposées en première instance étaient de nature à remettre en cause l’effectivité des normes de police édictées, dès lors qu’il aurait été nécessaire de réglementer le port du masque à seulement certains lieux d’une même commune.

    C’est donc dans un souci de clarté et de « lisibilité » que le juge des référés du Conseil d’Etat a réformé les ordonnances rendues en tant qu’elles ne prenaient pas en compte ces critères, et a fixé de nouvelles injonctions aux préfets.

    Dans un arrêt du 17 juin 2019, la Cour administrative d’appel de Marseille s’est prononcée sur la qualification de marché public d’une cession d’un terrain du domaine privé d’une commune.

    Une consultation avait été lancée pour la vente de ce terrain, prévoyant pour l’attributaire la charge de créer un ensemble de logements comportant au minimum 50% de logements sociaux. Le contrat avait été attribué ; il a ensuite été décidé, pour diverses raisons, qu’il ne serait finalement pas donné suite à l’offre retenue.  Cette décision a donc été contestée devant le juge par la société éconduite. 

    Le juge administratif de première instance, qui s’était déclaré compétent pour connaitre du litige relatif à un acte détachable de la passation des contrats passés par les personnes publiques, même lorsque le contrat relève du droit privé, a considéré le contrat comme un marché public de travaux :

    « Ce contrat, qui a pour objet une cession immobilière avec charges en vue de réaliser des ouvrages répondant aux exigences fixées par la personne publique, et est exécuté dans l’intérêt économique direct de la commune de Solliès-Toucas, au sens de la directive 2004/18/CE susvisée, telle qu’interprétée par la Cour de Justice de l’Union Européenne, doit être regardé comme un marché public de travaux soumis à l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005, alors applicable, de laquelle relevait l’EPF PACA » (TA de Toulon, 16 novembre 2018, n° 1501281).

    La cour administrative d’appel, dans un arrêt du 17 juin 2019, estime au contraire qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’un marché public :

    « il résulte de l'instruction que le contrat envisagé, qui se limitait à la vente d'un terrain, ne comportait aucun caractère onéreux pour l'établissement et ne constituait dès lors pas un marché public au sens des dispositions précitées, auxquelles l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur n'avait pas davantage choisi de se soumettre volontairement. Il en résulte que les moyens tirés de la méconnaissance des règles relatives au retrait des décisions attribuant un marché public ou à la déclaration sans suite de la procédure de passation d'un marché public sont inopérants (CAA de Marseille, 17 juin 2019, n° 19MA00412-19MA00413).

    La Cour administrative d’appel de Marseille s’est fondée sur l’absence d’onérosité du contrat pour réfuter cette qualification.

    Sur ce point, une cession effectuée au prix du marché n’est pas considérée comme un contrat à titre onéreux (F. Dieu, « Obligations liées à la cession de biens du domaine privé d'une commune assortie d'une obligation de travaux », AJDA 2010 p. 1200).

    A noter également qu’une ancienne décision de cette cour avait jugé qu’une cession répondant à un « besoin d’intérêt général défini par la collectivité » demeure soumise aux principes généraux de la commande publique :

    « Considérant, en troisième lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux collectivités locales de faire précéder la simple cession d'un immeuble du domaine privé de mesures de publicité et d'organiser une mise en concurrence des acquéreurs éventuels ; que, toutefois, la conclusion par ces personnes publiques de contrats emportant cession d'un immeuble de leur domaine privé dont l'objet principal est de confier à un opérateur économique la réalisation de travaux en vue de la construction, selon des spécifications précises imposées par lesdites personnes publiques, d'ouvrages qui, même destinés à des tiers, répondent à un besoin d'intérêt général défini par lesdites collectivités, est soumise aux obligations de publicité et de mise en concurrence résultant des principes généraux du droit de la commande publique ;

    Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'objet principal du contrat que la commune de Rognes se proposait de conclure était de confier à un opérateur économique l'exécution de travaux de construction de maisons d'habitation individuelles destinées à être revendues à des tiers, et non la simple cession de parcelles du domaine privé ; que la nature et les caractéristiques des ouvrages à réaliser avaient été définies de manière précise et détaillée par la commune de Rognes dans le dossier de consultation ; que l'opération ainsi envisagée, qui visait à promouvoir la construction de logements individuels de qualité et à favoriser l'accession à la propriété des habitants de la commune, répondait au besoin exprimé par la collectivité de maintenir et de développer son offre et son attractivité immobilières ; qu'ainsi le projet en cause constituait un projet d'intérêt communal de mise en œuvre d'une politique locale de l'habitat ; que, dans ces conditions, la conclusion du contrat en cause était soumise au respect des obligations minimales de publicité et de transparence propres à assurer l'égalité d'accès des candidats » (CAA de Marseille, 25 février 2010, n° 07MA03620, AJDA 2010 p. 1200; voir également TA Nîmes, 5 avril 2012, n° 1000792 - 1002238, Contrats et Marchés publics n° 7, Juillet 2012, comm. 224).

    chantierLes modifications apportées à la circulation générale et résultant soit de changements effectués dans l'assiette, la direction ou l'aménagement des voies publiques, soit de la création de voies nouvelles ne doivent pas avoir pour conséquence d'interdire ou de rendre excessivement difficile l'accès des riverains à la voie publique.

    autorouteEn l'absence de titre en attribuant la propriété aux propriétaires des parcelles en bordure desquelles il est édifié ou à des tiers, un mur situé à l'aplomb d'une voie publique et dont la présence évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui la surplombent doit être regardé comme un accessoire de la voie publique, même s'il a aussi pour fonction de maintenir les terres des parcelles qui la bordent.

    hdvTribunal des conflits, 13 octobre 2014, SA Axa France Iard, n° 3963

    L'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, entré en vigueur le 1er juillet 2006, pose les critères généraux d'appartenance au domaine public :

    hdvLe droit d'expression des conseillers municipaux est méconnu lorsqu'un conseiller municipal, considéré à tort comme intéressé, est écarté des débats du conseil.

    CAA de Douai, 8 septembre 2014, n° 13DA00765

    L'article L. 2541-17 du code général des collectivités territoriales dispose :